Projekt pod względem redakcyjnym i przyjętej techniki legislacyjnej budzi szereg wątpliwości. Znajdują się w nim nieścisłości wynikające zarówno z wykładni zaproponowanych przepisów i w świetle zaprezentowanego uzasadnienia do Projektu. Uzasadnienie do Projektu w dużej mierze nie daje odpowiedzi dla celowości rozwiązań prawnych przyjętych w Projekcie. Nie ulega jednak wątpliwości, iż argumenty te nie mogą być ocenione jako wystarczające z punktu widzenia regulacji prawnej o tak wielkiej wadze dla sfery gospodarczej kraju.
Szeroka definicja placówki handlowej | objęcie zakazem handlu hurtowego
Handel w placówkach handlowych zgodnie z Projektem zakazany jest w niedziele. Definicja pojęcia „placówka handlowa” jest określona bardzo szeroko i oprócz sprzedaży detalicznej obejmuje również sprzedaż hurtową. Co istotne wprowadzenie zakazu dla sprzedaży w zakresie hurtowym prowadzi również do ograniczenia swobody działalności sprzedażowej w zakresie dozwolonym w Projekcie (brak możliwości wykonania dostaw do sklepów – nawet tych nieobjętych zakazem – do godziny 6.00 rano w poniedziałek)
Szeroki katalog innych czynności objęty zakazem | utrudnienia dla różnych sektorów poza sprzedażą
Wykonywanie innych czynności sprzedażowych w niedziele w placówkach handlowych oraz podmiotach świadczących usługi na rzecz handlu jest zakazane. Zgodnie z Projektem pojęcie innych czynności sprzedażowych zawiera w sobie szereg czynności innych niż te ściśle powiązane z handlem. Natomiast przez podmiot świadczący usługi na rzecz handlu rozumiane są zgodnie z Projektem centra logistyczne, centra magazynowe, terminale przeładunkowe, centra dystrybucyjne. Taka konstrukcja uderza zatem nie tylko w szeroko pojęty handel, ale także w wiele innych sektor, w tym sektor transportowy i logistyczny w Polsce (m.in. w cały łańcuch dostaw, jak również w pozycję Polski w łańcuchu logistycznym), tym bardziej, iż przedmiotowy zakaz obowiązywać ma od godziny 6.00 w niedzielę do godziny 6.00 dnia następnego.
Co istotne zgodnie z Projektem zakaz wykonywania innych czynności sprzedażowych w podmiotach świadczących usługi na rzecz handlu rozciąga się nie tylko na terenie Polski, ale także poza jej granicami, co może znacząco osłabiać konkurencyjność gospodarczą Polski na arenie międzynarodowej.
Niezgodność z art. 22 Konstytucji
Szeroko zakreślone w Projekcie zakazy mogą prowadzić do wniosku, iż Projekt pozostaje w sprzeczności z fundamentalnymi zasadami wynikającymi z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie bowiem z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Nie ulega wątpliwości, iż przyjęte w Projekcie rozwiązania prowadzące do ograniczenia wolności działalności gospodarczej nie wypełniają kryterium „ważnego interesu publicznego”. Jasnym i zrozumiałym jest, że ustawodawca powinien i dopuszcza możliwość wprowadzenia ograniczenia wolności działalności gospodarczej w przypadkach, w których uzasadnione jest to prymatem dobra wspólnego, niejako w oderwaniu od indywidualnego dobra poszczególnych jednostek. Natomiast Projekt ze względu na próbę wprowadzenia ograniczeń tak daleko idących i obejmujących handel nie tylko detaliczny, ale również hurtowy, czy franczyzobiorców, a także szeroko pojęte usługi około sprzedażowe doprowadził do wydania szeregu negatywnych opinii w ramach dotychczasowego przebiegu procesu legislacyjnego. Niestety analiza uzasadnienia do Projektu nie pozwala na rozwianie wątpliwości zgłoszonych przez poszczególne instytucje, podmioty jak i wyrażone w samym stanowisku przyjętym przez Radę Ministrów. Ciężko w przypadku konstrukcji przyjętych w Projekcie mówić o zachowaniu zasady proporcjonalności ze względu na objęcie zakazem handlu tylu sektorów gospodarki.
Po analizie Projektu powstaje m.in. zasadnicze pytanie o interesy konsumentów w sytuacji, w której Projekt niewątpliwie może prowadzić do ograniczenia swobody konsumentów w podejmowaniu decyzji gospodarczych, co również w efekcie prowadzi do ograniczenia wolności gospodarczej. Konsument bowiem w wyniku ustanowienia zakazów wynikających z Projektu będzie miał ograniczony wybór i swobodę w podejmowaniu decyzji zakupowych, co budzi poważne wątpliwości choćby ze względu na chęć utrzymania zakazu do godziny 6.00 rano w poniedziałek.
Brak uzasadnienia dla objęcia zakazem franczyzy
Zakazem handlu w niedziele objęci zostali przedsiębiorcy wykonujący we własnym imieniu działalność gospodarczą w oparciu o umowę franczyzy lub umowę agencji. Po pierwsze w tym przypadku nie znajduje zastosowania argument o charakterze społecznym dotyczący kobiet-matek. Brak jest bowiem argumentów uzasadniających twierdzenie, iż również w przypadku sklepów działających w oparciu o umowy franczyzy i umowy agencji, to głównie kobiety znajdują w nich zatrudnienie.
Rozszerzenie zakazu na te podmioty dziwi tym bardziej, iż uderza we franczyzobiorców, którymi są głównie mikroprzedsiębiorcy, co do których wydaje się, że projektodawcy chcieli właśnie otworzyć możliwość prowadzenia działalności sprzedażowej również w niedziele. Bez wyjaśnienia w Projekcie i uzasadnieniu do niego pozostaje kwestia dlaczego model działalności opartej o franczyzę traktowany jest na równi ze sklepami wielkopowierzchniowymi czy dyskontami.
Sklepy działające w oparciu o franczyzę, to często małe sklepy, które dzięki uczestniczeniu w sieci franczyzy mają możliwość, choć nadal nierówną, konkurowania z wielkimi sieciami handlowymi. Franczyzobiorcy ponoszą dodatkowe opłaty za możliwość bycia częścią sieci franczyzowej. Nałożenie dlatego zakazu na takich przedsiębiorców może spowodować, iż nieopłacalne stanie się prowadzenie sklepów w takiej formie, w szczególności ze względu na dodatkowe ciężary, które tacy przedsiębiorcy zmuszeni są ponosić, przy mniejszych dochodach spowodowanych wprowadzeniem zakazu. Co istotne nawet w ramach Projektu poszczególne grupy franczyzobiorców są nierówno traktowane (np. stacje paliw, czy piekarnie, co do których prowadzenie działalności jest dozwolone nawet w formule franczyzy). Uchwalenie Projektu prowadzić będzie do konieczności renegocjowania niezliczonej liczby umów franczyzowych, na co potrzeba czasu i co może dla franczyzobiorców, jako słabszej jednak strony tego stosunku, zakończyć się fiaskiem. Wskazać należy, iż zgodnie z uzasadnieniem do Projektu, projektodawcy nie mają zamiaru ograniczać handlu osób prowadzących działalność we własnym imieniu, czyli firm rodzinnych i małych przedsiębiorców, których działalność często prowadzi do zaspokajania codziennych, doraźnych potrzeb ludności. Zapominają jednocześnie o tym, iż bardzo często sklepy franczyzowe w świadomości ludności pełnią właśnie taką funkcję (dzięki czemu w niedziele małe sklepy franczyzowe mają duże utargi) i nie są traktowane na równi ze sklepami wielkopowierzchniowymi czy dyskontami. Natomiast wyjęcie ich z sieci franczyzowej spowoduje, iż utracą oni całkowicie możliwość konkurowania z sieciami handlowymi i dyskontami, co choć w ograniczonym zakresie, ale jednak umożliwia bycie częścią systemu franczyzy (np. korzystanie z rabatów i upustów, czy dostępu do określonych towarów w ramach franczyzy).
Niezgodność z art. 32 Konstytucji
Niezależnie od możliwości uznania rozciągnięcia zakazu handlu w niedziele na franczyzę za niezgodne z art. 22 Konstytucji, należy również zwrócić uwagę, iż traktowanie franczyzobiorców na równi z sieciami handlowymi może być uznane za dyskryminację w świetle art. 32 Konstytucji, zgodnie z którym wszyscy są równi wobec prawa, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Błędne zatem zaliczenie franczyzobiorców do grupy podmiotów objętej zakazem handlu w niedziele czy różnicowanie franczyzobiorców na tych, którzy są lub nie objęci zakazem prowadzi do ich dyskryminacji w świetle prawa i tym samym stoi w sprzeczności z art. 32 Konstytucji.
Niezgodność z przepisami prawa Unii Europejskiej
Zgodność Projektu z prawem Unii Europejskiej może budzić wątpliwości. Jedną z podstawowych zasad obowiązujących na jednolitym rynku wewnętrznym jest swoboda przepływu towarów. Wyrazem tej swobody jest zakaz ograniczeń ilościowych w przywozie i wywozie oraz środków o skutku równoważnym wyrażone obecnie w art. 34 oraz art. 35 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”). Natomiast wszelkie ograniczenia w tym zakresie są dopuszczalne jedynie ze względu na ważny i uzasadniony interes publiczny, przy czym ograniczenia te muszą być niedyskryminujące, czyli zgodne z zasadą proporcjonalności, konieczności i niezbędności. Nie ulega wątpliwości, iż ograniczenia działalności gospodarczej w kształcie określonym w Projekcie mogą być uznane za ograniczenia, które nie znajdują odpowiedniego uzasadnienia i są nieproporcjonalne.
Dodatkowo, objęcie zakazem szerokiego katalogu podmiotów świadczących usługi na rzecz handlu może również prowadzić do ograniczenia dostępu do rynku towarów importowanych, gdyż jak wskazano w punktach powyżej, regulacja uderza nie tylko w działalność sprzedażową, ale również w cały łańcuch dostaw, działalność transportową, tranzyt, działalność logistyczną. Uchwalenie zatem regulacji, która w efekcie może prowadzić do pomijania Polski jako kraju w łańcuchu dostaw i łańcuchu logistycznym może być uznane za ustanowienie niedozwolonych ograniczeń w dostępie do rynku. Nadmienić warto, iż wątpliwości co do zgodności Projektu z prawem Unii Europejskiej zostały również podniesione w stanowisku Rady Ministrów do tegoż Projektu.
Brak uzasadnienia dla limitów i wyłączeń od zakazu
Uzasadnienie do Projektu nie daje odpowiedzi na pytanie dlaczego w Projekcie znajdują się takie a nie inne (i) limity dotyczące powierzchni sklepowej, (ii) procentowe odwołania do obrotu, (iii) wyłączenia od zakazu uzależnione od charakteru prowadzonej działalności, czy (iv) godziny otwarcia placówek handlowych, które uprawniają bądź nie do handlu w niedziele. Brak takiego uzasadnienia może również prowadzić do wniosku, iż przedsiębiorcy są dyskryminowani w świetle art. 32 Konstytucji, co zostało omówione w pkt 5 powyżej.
Negatywne skutki natury ekonomicznej
Opinie wydane w dotychczasowym toku procesu legislacyjnego dotyczącego Projektu jak i stanowisko Rady Ministrów prowadzą do wniosku, iż uchwalenie Projektu w obecnym kształcie jest niemożliwe ze względu na jego liczne wady, w tym natury legislacyjnej, jednak wydaje się, iż nawet próba „naprawy” Projektu nie uchroni przed wystąpieniem negatywnych skutków ekonomicznych i gospodarczych dla Polski. Nie tylko negatywnie dotknięty zostanie cały łańcuch dostaw i przedsiębiorcy w nim uczestniczący, co już zostało powyżej wskazane, ale również może nastąpić spadek zatrudnienia w sektorze sprzedaży i sektorach pokrewnych i to szeroko rozumianych, np. usługi sprzątania, ochrony. Jak zauważono w stanowisku Rady Ministrów prowadzić to będzie do zmniejszenia wpływów podatkowych (chociażby z powodu ograniczenia działalności firm logistycznych, kurierskich).
Sankcje za naruszenie przepisów
Projekt przed autopoprawką przewidywał, iż kto dopuszcza się handlu oraz wykonywania innych czynności sprzedażowych w niedziele oraz wigilię Bożego Narodzenia i Wielką Sobotę zakazanych w ustawie podlega grzywnie, ograniczeniu wolności albo pozbawieniu wolności do 2 lat. W wyniku autokorekty wyżej przytoczona sankcja została zmieniona na karę grzywny w wysokości uzależnionej od obrotu, która nie może przekraczać 10% wartości obrotu uzyskanego w poprzedzającym roku podatkowym. Niezależnie od wprowadzonych zmian, nadal z przytoczonego przepisu nie wynika jasno czy odnosi się on do przedsiębiorców, czy również np. pracowników przedsiębiorców, którzy dokonują naruszenia. Zakres podmioty tego przepisu powinien zostać doprecyzowany.
Krótkie vacatio legis
Nie ulega wątpliwości, iż ze względu na tak szeroką podmiotowo i przedmiotowo materię regulacji zawartą w Projekcie, dwutygodniowy termin vacatio legis jest zbyt krótki. Projektowane zmiany w obecnym kształcie prowadzą, jak już było wspomniane powyżej, do konieczności chociażby renegocjowania niezliczonej liczby umów franczyzy, ale nawet niezależnie od tej konieczności, zmianie podlegać musiałyby również umowy o pracę, jak również inne kontakty handlowe dotyczące gałęzi, które oprócz stricte rozumianej sprzedaży zostałyby dotknięte i ograniczone znacząco przez Projekt.
